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来源：工人日报 2008年9月10日

国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇

　　“只要改变理念，各级政府真正以人为本，而非以财为本、以物为本，社保的省级统筹目标一定能在给定的时间内实现。”9月5日上午，国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇接受记者采访时明确表示。

　　党的“十七大”报告明确指出要提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法，中央就此给出了5年内实现省级统筹的最长期限，2007年底，原劳动和社会保障部部长田成平给出了两年实现的时间表，“照目前我们掌握的情况来看，实现目标是没有问题的，比如改革开放的排头兵广东省，就将在年内酝酿出台广东的省级统筹办法。”

　　“完成省级统筹，这是在不改变财政体制和不转移统筹基金下，实现社会保障关系跨地区转续的重要一步。”杨宜勇是《全国统一的社会保险关系转续办法研究》课题组组长，这个观点也是该课题组提出的解决社保关系跨地区转续难题方案的重要前提。

　　实现全国统筹，社保关系转续问题就不再存在

　　“实现全国统筹，这是社会保障的终极目标，但是，它的实现与社保关系跨地区转续不是同一个问题。”杨宜勇对两者的关系进行澄清，“实现了全国统筹转续问题就不再存在。”

　　“实现全国统筹需要数十年。”杨宜勇及其课题组得出这个结论的依据是全国各地收入水平差距太大。比如，贵阳与上海，人均GDP有10倍的差距，贵州是945美元，上海为9259美元。

　　统筹部分是根据某个地区的平均工资水平计算出来的，如果按上海的水平缴纳，对于贵州来说，偏高了，贵州的企业会被拖死；如果按贵州的水平缴纳，对上海的职工来说，显然又偏低了，因为缴纳多少，最后自己得多少，他们肯定会有意见。“目前，还无法在全国范围内平衡各地区的利益关系。”杨宜勇说，“中国可能需要30年～50年实现全国统筹的终极目标，因为这一目标与协调东中西部发展水平，消除地区差距的时间表相关。”

　　“但这绝对不意味着社保关系不能转续。”杨宜勇的观点非常明确。“比如，养老保险的口号是跟踪一生，服务一生，目前的情况却是让参保人随便退保，尽管有制度设计的缺陷问题，但脱不了不负责的嫌疑。不管怎么说，政府收老百姓的一份钱，就要承担一份责任，不能就想着赚外地人的钱，想着有一笔资金可以截留。”

　　社保关系不能转续，是对人的社会保障权益的损害

　　其实，我国社保部门早就发布过容许社保异地转续的规定，但在“分灶吃饭”的财政体制下，各地方基本上都出台了“土办法”采取“守势”：只愿转出，不愿转入。对此，杨宜勇分析认为，原因在两方面：一个是总体统筹程度低。现有社保体系长期沿袭地区发展“划疆而治”的思路，有的搞县级统筹，也有的搞市级统筹，这就为当前社保转续难埋下了伏笔，另一个就是长期以来，各地政府对非户籍人口区别对待。

　　他说，我国社保采取的是“统账结合”的模式，多数地方规定，劳动者流出时只能带走个人账户里的钱，只有总数的二分之一～三分之一，统筹部分不能退。到了流入地，劳动者如果要转续，转入地就要补齐未带去的“统筹部分”，这就导致多数地方不愿接收社保转入。

　　“由此可见，社会保险关系跨地区转移会影响地区的局部利益。转出就是转嫁了责任，转入就意味着将来要承担责任。”杨宜勇说，“各地政府保护自己利益的做法，损害了劳动者的利益，他们在一个城市工作不论多长时间，只要缴费不够15年，就拿不到社保，而一旦其他城市工作，社保缴费归零，都要从头算起。这是非常不公平的，是对人的社会保障权益的损害。”

　　提高统筹层次的难点在于，谁统筹谁对基金进行财政“兜底”

　　“问题并非没法解决。”杨宜勇说，“真正需要跨地区转续的社会保险关系主要是基本养老保险、基本医疗保险、失业保险三种，《全国统一的社会保险关系转续办法研究》已经针对目前的问题提出了解决的方案。”

　　基本养老保险是需要跨地区转续社保关系比较典型的一种，杨宜勇比较详细地介绍了课题组对此提出的具体政策设计。“我们在着重在研究了欧盟、美国等养老保险制度后认为，欧盟的"分段计算"模式，即工作地缴费，分段记录，退休地方发放比较适合中国。因为这种方式可以保持社会统筹和个人账户相结合的管理模式不变，在不转移统筹基金的前提下，按各参保地规定分段计发。”

　　具体的做法是，依据参保人员在各参保地缴费工资和各参保地在岗职工平均工资为基数计算其指数化的平均缴费工资，进而确定其基础养老金和过渡性养老金的标准，其养老金可由各参保地分别委托相关金融机构发放。

　　“各省根据劳动者劳动服务记录和相应本省基数单独核算后，汇入同一账户，既避开了个人账户，也绕开了统筹基金转移难题。”杨宜勇说。

　　他还举了个例子：如果一个人在北京、上海、西安工作过，退休后，他的银行账户将每月同时分别从北京、上海、西安得到按照他当时在每个地方工作时，企业为他交纳养老统筹的份额比例提供养老金，但要统一到其退休地的金融机构发放。

　　对于基本医疗保险，课题组提出的政策建议是“缴费年限计算由连续改为累积，50岁以上流转补适当医保金额。”即“在流入地应连续计算其(流出地)缴费年限，或将其连续工龄或者工作年限视同基本医疗保险缴费年限，将现行的计算连续缴费年限的做法，改为计算累积缴费年限。”

　　对于失业保险，课题组提出的政策建议是“一部分基金"人走钱走"，转入人才流入地社保机构。”即“发放失业金可采取模糊计算方式，个人若在调出地未领过失业金，那么当人才流入新的地区，一部分失业保险基金也应跟随个人，从流出地社保机构随个人转移到流入地社保机构。”

　　“当然，采取这种模式的前提是先实现省级统筹”杨宜勇解释，省级统筹指的是在一个省内改变市级、县级统筹局面，全省执行统一的缴费基数和缴费比例，养老金计发办法和统筹项目全省统一，实行统收统支，由省级直接管理。

“提高统筹层次难在财政体制而不是技术，”杨宜勇说，“这个问题技术上不存在难点，关键是谁统筹意味着谁要对基金进行财政"兜底"。”

杨宜勇，1963年10月生于中国湖北省宜都县（现为枝城市）。1980年－1985年，在清华大学机械工程系获得工学学士学位，1985年－1988年，在北京经济学院劳动经济系获得经济学硕士学位，1997年月－2000年，在中国人民大学劳动人事学院获得经济学博士学位，2002年－2004年，在中国社会科学院社会学研究所做社会学博士后。现任国家发展和改革委员会经济研究所所长，中国劳动学会副秘书长。