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2007清华校友地产主题论坛 主讲嘉宾刘洪玉

2008-02-01 |

(嘉宾演讲)

住房政策与住房市场发展

尊敬的各位校友、各位来宾,大家早上好!非常高兴有机会参加“2007清华校友房地产行业主题论坛”。
感谢学校校友总会给我提供了这个宝贵的交流学习机会。我今天跟大家交流的题目是“住房政策与住房市场发展”。
住房政策是政府干预住房市场的手段和形式,是政府为了达到一定的政策目标,设计实施的与住房有关的公共政策。我今天讲的内容,主要包括住房政策的必要性、住房政策的政策目标、住房政策的政策工具和对我国住房市场未来发展的几点认识。
为什么需要住房政策
需要住房政策的第一个理由是,住房具有重要的社会属性。住房不仅仅是一种商品或者资产,也是居民家庭赖以生存的必需品,居住权是人的基本权利之一,再穷的人也要有住房的权利。
需要住房政策的第二个理由是,与住房相关的经济活动存在很多外部效应,比如房价大幅下降会导致住对增加就业、对财政收入、对地方税收的贡献,以及对改善住房条件、提高城市基础设施等等的贡献进行了定量测算。尽管在国内还有很多争论,但可以肯定地说,房地产业确实是北京市国民经济的重要支柱产业。美国住宅建造商协会对美国住宅产业给国民经济带来的贡献进行了测算,包括住宅建设投资和住房服务在内的住宅产业,2006年在美国GDP总量中所占的份额是16.2%。所以,以住宅建设为主的房地产业,在经济增长中的作用举足轻重,必须通过住房政策的干预,保持其平稳发展。
住房政策的目标是什么
住房政策一般有两个方面的目标。一个目标是改善市场运行的效率,维护住房市场平稳发展。因为这不仅关系到宏观经济的稳定和发展,也关系到大多数居民家庭的财富和消费水平。这个目标解释了政府为什么要对市场的运行进行干预。
另一个目标是提供公平的住房机会。住房问题不仅存在效率问题,也存在公平问题,确保管辖范围内全体居民,特别是中低收入群体,不断改善居住质量,成为政府的主要职能,也成为政府进行财富二次分配的主要方式。提供公平住房机会,是近年住房政策理念的变化趋势。我国政府为什么关注中小户型,中低价位住房建设,从某种意义上来说,就是要在有限的土地资源约束下,尽可能多地增加住房套数供应,给更多人提供获取住房的机会。
许多国家都有明确的住房政策目标。英国政府住房政策目标的描述是:确保有足够、高质量、多种类型的住房供给,确保每个居民家庭都能够住在适当住房中,为他们提供支持;为更多家庭提供自有住房,提高自有住房的比例;创建可持续发展的和谐社区,并且使这些社区具有保持社会活力所必须的工作机会、公共服务和基础设施;防范金融风险,保持整体金融稳定;保护历史文化名城和环境。美国联邦政府住房政策目标的描述是:保障一定水平
的住房质量,解决住房拥挤现象;减少种族隔离和社会群体的隔离,帮助社会发展;通过刺激新建造活动和维护改造活动来增加住房供给;稳定住房价格,稳定市场周期;保持居民家庭进行储蓄和投资的动机。
可以看出,英国和美国住房政策的目标非常明确,而且兼顾了保持市场稳定和公共住房两个重要方面。
我国目前还没有住房政策目标的完整描述。我国住房政策目标主要是体现在政府的各种文件中。例如在《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中有住房分配货币化、住房供给市场化和社会化等住房制度改革目标;在《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》中体现出的市场干预目标是供求基本平衡、结构基本合理、价格基本稳定;在最新的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中体现的公共住房政策目标是“以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难”。所以,我国住房政策的目标是零散的、不系统的。建设部目前正在起草《住房保障条例》或《公共住房条例》,希望在该文件中能系统阐述我国住房政策的目标。
住房政策有哪些政策工具
要实现住房政策的目标,需要运用一系列政策工具,包括产权政策、补贴政策、财税政策、金融政策和管制政策等。
首先说产权政策,到底是鼓励购买还是鼓励租住?现在有很多专家学者、政府官员说因为房价高,希望老百姓多考虑去租房。然而,从买房还是租房的住房二元选择问题看,目前还不仅仅是算经济帐的问题,还会受到许多文化传统、社会制度、市场状况等方面因素的影响。“有土斯有财”、“有恒产者有恒心”,拥有自有住宅能给居民提供更多的安全感、稳定感、荣誉感,我们的文化传统是拥有自己的房产;拥有产权住宅的家庭,可以在户籍管理、子女入学、就业、参与社区活动等许多方面,获取比租房家庭更多的制度优势;住房租赁市场不完善、租赁住房供给短缺、缺乏公共部门和非盈利机构出租住宅的示范和引导作用、租客权益难以得到保障等,也会使许多家庭拼了老命也要买房。所以,与其指责老百姓冒着当“房奴”的危险买房不理性,倒不如花大力气来完善我们的住房租赁市场。
对于补贴政策,政府以财政支出方式对住房不足的家庭给予帮助,有生产者补贴、消费者补贴、混合型补贴,现在大家讨论最多的是哪种更有效。我们研究得出的结论是没有哪个更好,只有哪个最适合当前市场环境条件。比如房价快速上涨,市场有效供给严重不足时,就需要搞生产者补贴,增加市场供给。如果在这种情况下做消费者补贴,补到人头上去,会进一步推动房价上涨,导致供求关系进一步失衡,而且会进一步增加公共财政的负担。当房子很多了,不需要新建大量房子了,这时候对消费者进行补贴可能更有效。所以要在不同时候采用不同方式。另外就是中央政府和地方政府在住房补贴上的角色分配,一般来讲中央政府以现金方式补贴消费者为主、地方政府以实物方式补贴生产者为主。
税收政策是通过税率、税收减免来限制或者鼓励某些活动,实际上在经济适用房、廉租房建设中也在探索相应的政策。美国经常使用税收优惠或者税收激励政策,用这些方面提供的住房,也相当于是一种住房补贴,因为政府减少了收入。美国每年有约1300亿美元的税费补贴规模,约占GDP总量的1%。此外,美国联邦政府通过其城市与住房发展部,每年有约400亿美元的直接补贴预算。
金融政策首先是要有效管理可能由住房市场诱发的系统性金融风险,通常通过增加或降低货币供给、提高或降低贷款利率来施加影响。此外,还可以通过公共住房金融政策,通过为符合条件的家庭提供住房贷款担保、利率优惠和政府贴息等,让中低收入家庭能够拥有更多的住房机会。通过公共住房金融政策来实现公共住房政策的目标,因为拥有可计量、高效率等特点,成为国际住房政策方面的重要发展趋势。
最后是管制政策。主要表现为租金管制和土地利用管制。国外的许多实践表明,租金和价格管制虽然通过抑制价格上涨使特定家庭提高了住房支付能力,但对市场机制的破坏性也非常大。土地利用管制因为人为地限制了土地供给,进一步降低了住房供给弹性,导致住房供给短缺和住房价格上涨,所以也被许多学者所诟病。
我国住房市场未来发展的几点认识
最后再谈一下对住房市场未来发展的一些认识。住房政策大的思路应该是完善供给,主要是增加有效供应,尤其是政策性住房的供应,充分发挥二手房市场在住房供应当中的作用。我国现在二手房市场很不发达,现在实施的调控政策,尤其是税收调控政策,其调控结果是让大家都不愿意交易了。导致住房供给严重依赖新建住房市场,存量住房资源也得不到有效利用和优化配置。
金融政策方面,首先就是要提高金融机构商业房地产贷款业务的风险管理水平,其次要继续创新房地产金融工具,再有就是以住房公积金制度为基础,发展完善我国的公共住房金融体系。
土地政策的发展趋势,一是继续强调耕地保护和严格的用途管制,在集约和节约使用的前提下,首先保证政策性住房的供应。再有就是完善土地储备和土地开发制度,提高政府通过土地供给调控市场的能力,努力探索解决集中垄断的土地供应与市场需求多元之间的矛盾。最后就是通过完善招拍挂制度和土地出让合同管理,提高土地供应的有效性,缩短土地开发和房地产开发的周期。
市场规范政策方面,一个是预售制度,我觉得最主要是应该加强预售资金的监管,弱化预售的直接融资功能,发展其间接融资功能,发挥其价格稳定功能。对于外商投资房地产的管理,最主要的是提高外商投资者在当地获得金融支持的难度。如果完全用他们自己的钱来中国进行房地产投资,不论其是否有投机的倾向,其影响范围都会很有限,其可能遇到的市场风险也不会直接转嫁到中国本土的金融体系中来。
最后对于房地产企业而言,首先是要强调建造高品质的房屋,重视品牌建设,其次是要提高企业的运营效率,努力通过降低成本而不是“营销策略”来提高效益。再有就是关于土地储备问题,我自己认为,在市场处在高潮的阶段,通过高财务杠杆实施高成本的土地储备,不是聪明的土地储备策略,这会大大削弱企业抵御市场风险的能力。还有大中型企业考虑的扩张问题,用什么形式、遵循何种路径、选择什么时候扩张至关重要。最后就是企业的社会责任感问题。要做有责任感的开发商,捐助社会公益固然重要,但倡导建筑节能、关注生态环境、探索可持续建设模式,是开发商社会责任感的更本质体现。(作者刘洪玉为清华大学房地产研究所所长)

《清华人》2008-1期

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